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                        宋雄偉:提升政策執行力的基本路徑

                        時間:2022-08-11 來源:中國社會科學報 作者:宋雄偉

                        政策執行是把政策目標轉變為政策現實的中間環節,其有效與否關系公共政策的最終成敗。在現實政策過程中,象征性執行、選擇性執行、機械性執行等影響政策執行力的現象時有發生。著力提升政策執行力,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。具體而言,“認知共同體”的觀念構建、制度協同性的增強、知識共享體系的構建以及激勵手段與激勵結構的改進優化構成了提升政策執行力的基本路徑。

                          重視“認知共同體”的觀念構建

                          “認知共同體”是組織和個人作為行動者對于規則所產生的共同價值觀念和實踐認知。無論是組織還是個人,當對規則無法產生共同理解時,其所占據的權力資源就無法為這些需要堅持和擁護的價值觀服務。更有甚者,認知共同體的喪失會使權力占有者通過選擇和控制等方式進一步毀掉共同的理解。

                          然而,“認知共同體”不是先天就存在的,它是來源于規則之外,受政治、社會和文化等環境影響所生成的,是組織與個體間相互溝通、相互推動和相互形塑的過程。涂爾干強調的“思維群體”概念,意在強調維系社會整合的重要機制是人們的共同意識,即社會成員共享的道德價值觀念。這一共同意識可以制約個人利益與集體利益的沖突,協調人際合作,并誘發各種社會性行為?!罢J知共同體”賦予個體“身份”(identity),強化對某些領域和規則的共同記憶,進而引導注意力的方向。

                          “認知共同體”所創建和堅守的正是“核心信念”,既包括核心價值觀,即對事物本質屬性的認知,也包括實踐認知,即制度對于客觀世界能夠發揮的實際效用。重視作為觀念的制度構建,就是讓政策執行者認同和理解政策目標與方案,防止“認知共同體”核心信念動搖,促進共同理解,從而避免組織和個體在實際執行中出現打折、變通甚至走樣的現象。

                          增強制度協同性

                          制度發揮作用通常依賴于其他相關制度的支持,體系合力賦予并放大制度的效力。制度協同性是指在執行過程中,組織和個體之間相互聯結所形成的不同子系統共同作用、合作運轉,可持續地在所處環境中實現資源優化配置,是一種增進政策目標實現的機制。增強制度協同性,需要做到以下方面。

                          一是防止非正式規則支配組織運行。組織和制度在結構上以及運行中的功能變異既無法發揮傳統科層制的專業分工優勢,又使得組織結構處于“潛層結構”的狀態之下。如果由一套非正式的行為準則支配組織機構的運行,容易導致組織目標的偏離。

                          二是制度設計要周延。制度設計要考慮到政策過程中運用規則的不確定性,包括不同制度間的支持和保障、橫向縱向間的配套細化,以及一系列與制度運行相關的領導體制和工作機制的安排。制度如果不能“由點到線、由線到面、由面到體”充分設計,便不能適應外部環境,會造成制度間的協同障礙。

                          三是組織間資源有效共享。種群生態學認為,一個生態位就是一種資源的特點組合,它使某種組織能夠得以生存。對于公共部門組織來講,預算、法律、政策、信息等組成了這些資源。任何組織都無法獨立完成和應對愈加具有復雜性和合作性特征的目標任務,都需要其他組織的資源支持,進而產生一系列的組織間關系。要按照“分工”與“協調”兩個核心變量去考慮,在橫向和縱向形成同一個層級部門之間、不同層級部門或組織之間以及中央與地方之間的協調合作。如果組織始終堅持自我為中心的“部門主義”,就會導致在組織內部間、內部與外部間無法實現資源共享,以至于在完成任務的過程中無法實現組織接觸、交流與互動方式的關系結構??傊?,增強制度協同性,要通過制度安排打破機構間壁壘,建立執行的會商機制,強化執行橫向協同,重視信息交流反饋,推動執行主體間、執行主體與社會公眾間的溝通對話機制。

                          豐富激勵手段 優化激勵結構

                          激勵與約束是理解個人或組織行為的一個關鍵變量,對執行結果具有重要影響。任何一項執行績效高、政策行動者行為意愿強烈的政策背后都一定有與之相對應的強大的激勵約束和提供這些激勵約束的制度安排。提升政策執行力,需要豐富激勵手段,優化激勵結構。

                          一是激勵措施要配套。政策作為一套規則體系,功能具有整體性。激勵可以分為政治激勵、經濟激勵、社會激勵和道德激勵等,在政策實施過程中需要對執行主體進行激勵措施保障支持。否則,失去激勵的配套措施,政策執行就會成為“空中樓閣”。

                          二是參與約束要相容。政策的行動者從參與一個機制或契約中所取得的效用應該不低于其不參與的效用。從整體博弈的角度看,參與約束可以被解釋為是由更基礎性的制度所賦予的基本權利,如果不相容,容易產生負向激勵。

                          總之,豐富激勵手段,優化激勵結構,要通過因地制宜的機構設置和經費支持為制度執行提供物質保障,并通過推動績效考核制度化、標準化和科學化,確立相應的評價得分體系,善于從行動者的自我實現需求出發進行激勵,激發工作人員對本職工作的強烈歸屬感。

                          構建知識共享體系

                          認知是人類獲取與處理外部信息的活動,一旦系統化為認識論,就成為認知世界的一種固化范式,規約著人們獲取外界信息的視角、范圍、方法和價值判斷。無論是日常生活還是學術研究,行動者大多會沿著一定范式所開辟的認知道路來獲取與加工信息,以此展開日常生活或知識生產。提升政策執行力要構建知識共享體系,重視執行者專業知識、一般性知識和地方性知識的積累,并形成不同領域、不同業務需求之間知識共享的體系。

                          一是推動專業知識與地方性知識相結合。知識要得到充分利用,必須調動每一個人的積極性。政策行動者既需要有科學專業知識,也必須有地方性知識。專業知識若無法與地方性知識結合,便無法使行動者確定、勾連、篩選、分析現實中遇到的概念和資料,更遑論找準知識定位,并根據實踐性目的對研究資料進行擴展性思考,帶來新的知識生產。

                          二是形成系統的知識網絡體系。知識網絡是由多種組織間關系建立的,實現知識在不同組織間共享,以形成集知識創新、知識整合和知識共享等功能于一體的網絡結構體系。一般情況下,由于眾多知識主體在“知識協同”活動中的不斷參與和知識創造,“知識客體”的內容越來越豐富,知識網絡正是一種由結點及結點間聯系而組成的知識系統。因此,政策執行過程中要重視知識網絡體系的作用,通過形成知識共享體系,適應組織知識管理的需要,有效彌補知識管理運作中存在的知識缺口。

                         ?。ㄗ髡邌挝唬褐醒朦h校(國家行政學院)政治和法律部)

                        (編輯:管理員003)
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